张占斌：“十四五”期间优化营商环境的重要意义与重点任务
文 | 张占斌 中共中央党校（国家行政学院）马克思主义学院院长、教授、博士生导师
来源 | 《行政管理改革》2020年第12期
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摘 要
“十三五”期间我国优化营商环境取得明显进展，进入“十四五”时期，优化营商环境具有特殊重要的意义。要把优化营商环境作为政府推动发展的首要任务。针对当前我国营商环境存在的一些突出问题，精准施策，在市场准入、简化程序、公平待遇、破除垄断、稳定政策、司法保护等多项重点任务上下功夫，着力推进“十四五”时期营商环境的优化。
“十四五”时期，中国特色社会主义事业发展进入新阶段。新时代新发展阶段也面临着新机遇和新挑战，面对中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，必须坚持战略思维和底线思维，稳住阵脚、保持定力，真正把我们自己的事情办好，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。政府是推动发展的主体，政府推动发展的首要任务在不同时期有不同侧重。“十四五”时期政府推动发展的重点是打造一流的营商环境，或者说以打造世界一流的营商环境为目标。
2020年6月至8月，笔者参加了由全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民任组长的全国政协经济委员会调研组，就“十四五”期间优化营商环境的重点进行专题调研。调研组先后听取了国家发改委、国家市场监管总局、司法部等部门的情况介绍，选取了国有、民营和外资企业共100多家进行调研，其中座谈调研30多家、书面调研70多家。还针对相关问题到北京、天津进行了专项调研。从调研情况看，企业充分肯定近年来营商环境的持续改善，对继续优化营商环境非常关切，提出了很多有针对性的意见建议。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视营商环境的改善和优化。党的十八届三中全会对全面深化改革作出部署，中央成立全面深化改革领导小组，系统整体设计，努力推进市场化改革。国务院积极推动“放管服”改革，每年召开全国性会议进行部署，全国人大和地方人大加强了推动营商环境改革立法工作，全国政协和地方政协围绕营商环境改善建言咨政，这些对优化营商环境都起到了非常重要的推动作用。在党政机构重组的同时，各级政府“放管服”举措相继推出，营商环境得到持续改善。据世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，中国营商环境便利度已跃居第31位，比2018年提升43位，连续两年被世界银行评为“年度十大最佳改革者”，位列东亚及太平洋地区第7位。
一是市场准入大幅放宽。大幅削减行政审批事项，终结非行政许可审批。全面改革商事制度，实行全国统一的市场准入负面清单制度。加快服务业重点领域开放，放宽金融业、制造业、农业准入。加大自贸试验区开放试点，开启了海南自由贸易港建设步伐。
二是有效降低企业运营成本。把持续推进减税降费和“营改增”结合起来，2019年全年累计减税降费2.36万亿，2020年预计超过2.5万亿。对各种不必要的证明和繁琐手续进行清理，取消证明事项超过1.3万项。对中小企业实行普惠性优惠政策，清理涉企收费和降低融资、用能、上网、物流等成本。
三是注重公正监管执法。推进“双随机、一公开”监管和信用监管、重点监管的结合，全国信用信息共享平台联通44个部门。推行“互联网+监管”。对疫苗、药品、特种设备、危险化学品等实行全覆盖严监管。加大产权特别是知识产权保护力度。
四是政务服务更加便捷。各地推出“一站式服务”“一网通办”“最多跑一次”“一次不用跑”“服务事项清单化、标准化”等改革举措。北京市推出企业综合服务包，提供“管家式”服务。开办企业流程持续简化、时间缩短。仅2019年，新设市场主体2179万户，日均达到2万户，市场活力不断增强。
五是法规和政策逐步完善。出台了《中华人民共和国民法典》《外商投资法》《外商投资法实施条例》《优化营商环境条例》等。据不完全统计，2017年以来，党中央、国务院、各部委出台优化营商环境相关政策文件超过200份。北京市、天津市等多地还出台了专门针对优化营商环境的地方性法规、相关政策文件以及实施方案和行动计划。
经济社会发展的动力，源于市场主体的活力和创造力，这在很大程度上取决于营商环境。营商环境没有最好，只有更好。“十四五”时期，政府推动经济发展并不仅在于直接投资、招商引资，首要任务是优化营商环境。
之所以做出这样的判断，与我们对优化营商环境时代内涵的认识有关。从最宽的角度来理解，就是要坚持市场化、法治化、国际化的原则，建立高标准、高水平、高质量的市场经济。市场化、法治化、国际化是统一的，营商环境是“三化”的统一。这就是国家经济发展的环境，就是改革开放要达到的目标，就是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从狭义上看，就是市场主体经营的环境，包括法治环境、市场准入、政策环境（财税金融）、规划环境、竞争环境、政府服务、基础设施、人力资本，等等。这里有硬件的，更多是软件的。同时，更多取决于治理，把制度优势转变为治理效能，用治理效能实现制度的优越性。社会主义制度要赢得比资本主义制度更大的优越性，就必须解放、创造和保护先进生产力。我国社会主义制度优越性，要通过优良的营商环境展现出来。
营商环境就是市场主体准入、投资、建设、生产、经营、流通、物流、回款等整个活动的环境，可以说是一个价值链、生态圈。我们必须营造一个好的价值链、生态圈。营商环境的好坏由谁来评价？评价的标准是什么？当然，现在国际国内都有一些评价机构，每年就相关问题做出评价。但归根到底，市场主体是裁判者，市场主体说了算。也就是说企业是裁判者，企业说了算。企业认同，愿意创新创业，就说明营商环境好。企业不认同，不愿意创新创业，就说明营商环境差。
“十四五”时期，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的起步期，也是全面建成小康社会成果的进一步巩固期；是推动经济社会发展再上新台阶的重要战略机遇期，还是落实新发展理念要求爬坡过坎的攻坚期；是国际经济政治格局深刻调整变化带来的严重挑战期，更是维护我国国家利益和经济安全的关键期。无论从底线思维还是战略思维角度衡量，优化营商环境都具有特殊重要的意义，重点可以从三个方面来看：
（一）优化营商环境是坚持和完善中国特色社会主义制度，建立更加完善的市场经济体制，完善治理体系和提高治理效能的需要
在中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化的背景下，为应对世界百年未有之大变局，为实现中华民族伟大复兴的战略全局，我们必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。2020年5月，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调，“在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”。按照这一要求，我们的营商环境目前还存在不少问题。必须处理好政府与市场关系、政府与社会关系、市场与社会关系，在关键性基础性重大改革上有突破有创新，解放、创造和保护先进的生产力，重点完善产权制度和要素市场化配置，创新政府管理和服务方式，完善市场经济法律制度，以高水平的开放推动深层次市场化改革，实现“产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”的要求。这是建设一个好的市场经济体制，体现制度优势，完善国家治理体系，增强治理能力，提高治理效能的迫切需要。
（二）优化营商环境是政府精准推进供给侧结构性改革，增强发展动力和活力，持续推动经济健康发展的需要
改革开放后很长一段时间，地方政府为了推动经济发展，对直接投资、招商引资有极大的热情，GDP的高增长几乎是“一俊遮百丑”，这让我们看到了很多粗放增长的场景，但也遗留了许多问题，比如一些优惠政策突破底线，圈地囤地不开发，野蛮开采矿产，破坏生态环境等。党的十八大以来，为适应经济新常态的趋势，党中央强调在新发展理念引领下，推进供给侧结构性改革，建设现代化经济体系，从高速增长转向高质量发展。转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，不仅仅是市场的事情，也需要政府更好地发挥作用。优化营商环境是经济发展的重要条件。优化营商环境当然对招商引资和GDP增长有帮助，但优化营商环境不仅仅是为了招商引资，也不仅仅是为了GDP增长，而是坚持以供给侧结构性改革为主线，在稳住经济基本盘的前提下，不断提高经济增长的质量，促进经济持续健康发展。当前，我国经济发展遇到不少困难，需要增强经济发展的动力和活力。优化营商环境的主体是政府，政府自身也需要精准推进供给侧结构性改革，提供更好的公共产品和公共服务。一方面，市场发挥决定性作用，取决于政府在多大程度上放权、减权、减利，这是一场刀刃向内的向市场放权、给企业松绑、让群众便利的政府自我革命。另一方面，加强事中事后监管也是政府的职责，应从事前审批型政府、经济发展的竞争者，转向服务型政府。这也是对政府增强服务意识、提升服务效率、有效公共服务供给的“大考”。
（三）优化营商环境是保护产业链供应链安全稳定，维护国家产业和经济安全，提升国际竞争力的需要
当前，国际经济、政治、文化、安全等各方面都在发生深刻调整，新冠肺炎疫情全球流行使这个大变局加速演变，世界进入动荡变革期，不稳定不确定性因素增加。经济全球化遭遇逆流、一些国家保护主义和单边主义盛行，民粹主义、种族主义等思潮活跃，社会骚乱此起彼伏，局部战争时有发生；地缘政治风险上升，许多国际公约、国际准则失效，国际秩序重构处在关键路口。大国博弈加剧，美国作为守成大国为维护其世界霸权和领导地位，采取多种措施遏制中国发展，对我国社会主义现代化建设带来不利的国际环境。面对当前全球化遭遇逆流等国际经贸环境的深刻变化，我们必须在一个更加不稳定不确定的世界中谋求国家发展，做好较长时间打持久战的思想准备和工作准备。要形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争的新优势，必须保障产业链供应链安全稳定并提高竞争力。现在这方面已经出现了不利的情况，有些产业链供应链断裂了、脱钩了，有的外企、民企走了，低端的产业、企业生存不了，高端产业、企业却进不来。应对这些问题和困难，一方面要“卧薪尝胆”式的创新，解决“卡脖子”问题，实现自主可控，真正本土化；另一方面，要增强对外资的吸引力和对现有外资企业的粘性，使之不愿意离开中国。这两个方面，都取决于是否能创造世界最优的营商环境。营商环境好了，就可以用国内稳定优化营商环境的确定性，对冲不稳定不确定的世界。未来的竞争，从一定意义上说就是营商环境的大比拼，国际竞争也是营商环境的竞争。我国社会主义制度优越性，要通过优良的营商环境展现出来，就必须解放、创造和保护先进的生产力。
“十三五”期间优化营商环境取得的成绩，是继续前行的重要基础和良好起点。我们要努力在危机中育新机、于变局中开新局，掌握发展的主动权，必须在继续优化营商环境方面取得新的突破和进展。当前我国营商环境还存在一些问题，主要是：各种准入限制、审批许可等不合理的管理措施还比较多。事中事后监管落实不到位，市场监管不公、检查任性、执法不力等问题依然突出。地方保护主义现象依然存在，各类企业难以平等参与市场竞争。中介机构与行政机关脱钩不彻底，涉企收费存在不合理现象。政务服务意识不强，办事效率不高。我国营商环境与国际先进水平相比仍有较大差距，有些指标排名还比较靠后。总的来说，营商环境在市场化、法治化、国际化方面还有不少差距，需要我们精准施策，补短板、强弱项。综合各方面的情况，“十四五”时期，优化营商环境应突出以下十项重点任务：
（一）减少审批，放宽准入
要继续取消或放宽市场准入限制，打破各种各样的“卷帘门”“ 玻璃门”“ 旋转门”。现在看，市场准入“三重门”放得仍然不够，在市场准入、经营许可、招投标、军民融合等方面，还有改进空间。要继续放宽石油、天燃气、电力、电信、铁路、金融、水利、医疗、教育、文体等基础产业和服务领域的市场准入。现在全国实施了负面清单制度，已经做了不少压减，但负面清单事项仍然偏多，清单之外的障碍也不少。中央和地方层面设定的行政许可还可压缩。要继续压减工业生产许可证，继续清理减并一些资质资格许可事项，取消一些备案登记、年检认定等。要取消各地自行设置的高于全国统一准入要求的各类行业监管条款。
（二）简化程序，线上办理
大道至简，政简易从。当前有的地方政务服务审批事项不够集中、窗口设置不够合理、办事指南不够清晰，大厅办事人员能力素质跟不上，部分事项申报材料多、审批流程复杂、办理过程缓慢、办事成本高。部分企业反映，房地产从拍地到领取施工许可证需要3-4个月；从银行融资审批的流程和时间过长、知识产权质押融资流程不合理。要继续简化审批流程，行“简约”之道，持续优化企业开办服务，大力推行涉企事项“一本通办”。加快实现“只进一扇门”“最多跑一次”“一次都不跑”。之所以有些审批“简约”不了，是因为政府各部门信息数据标准不一、信息不畅、难以共享。企业向多部门重复报送同样的数据，加重了负担。各省之间失信人黑名单数据库和个体户数据库仍未互联互通，给异地营业执照办理、异地许可证等的“一网通办”带来难题。应全面实施行政审批“网上申请、网上受理、网上审核、网上发证”，推进部门间信息共享互认，能网上办理的网上办，减少寻租。适时组建国家数据统筹机构，努力打破各类“信息孤岛”，实现跨部门数据共享。
（三）合理收费，规范中介
现今名目繁杂的涉企不合理收费仍然“剪不断、理还乱”。要精准做好对各类企业的减税降费，该减的减，不该减的就不要一刀切都减。全面落实阶段性降低用能、租金、物流成本等政策，巩固和拓展更大规模减费降费成效。针对收费项目杂、不透明问题，应建立全国统一的收费清单。有些中介机构独家经营，缺乏竞争，在项目验收、评审、工程测绘测量、融资评审、企业环评等方面垄断业务、收费较高。一些银行违规收取借款人抵押登记费、评估费、咨询费、财务顾问费；一些行业协会商会收费行为仍不规范。要规范中介机构、金融机构和行业协会商会收费服务，净化中介服务市场环境。2020年7月，国务院印发了《关于进一步规范行业协会商会收费的通知》，需要把这些政策落地落实，常抓不懈。
（四）畅通融资，清欠账款
当前，融资难是民营企业，尤其是中小微民营企业面临的普遍性问题，大部分中小微企业都难以通过传统渠道满足融资需求。银行要创新融资机制，构建信任体系，把小微企业的动产和无形资产作为质押，以解决其融资需要。鼓励银行大幅增加小微企业信用贷、首贷、无还本续贷，运用金融科技、大数据和区块链技术，构建中小微企业的商业信用融资体系，搭建起政府主导的中小微企业融资服务平台，提高服务精准性。鼓励银行合理让利，降低融资成本。部分地区和领域拖欠中小企业账款问题仍未解决，“新官不理旧债”问题仍较突出。政府工程拖欠企业账款是个老问题，有些国企也拖欠民营和中小企业款项，有些公立医疗机构拖欠民营企业货款，久拖成病，甚至把企业拖垮了。继续加大清欠力度，对政府工程项目，要结合当地GDP水平、可支配财政收入等指标做好对政府还款能力的评估，制定分期清偿方案。要将“新官理旧账”纳入相关评价考核体系，形成正确导向。国有企业特别是中央企业要讲大局，带头清偿账款。抓好《保障中小企业款项支付条例》的实施，建立解决企业拖欠账款的长效机制。
（五）一视同仁，公平待遇
既要重视新企业（包括外资）引进，更要重视原有企业的发展，解决他们的痛点难点。不能“招来女婿气走儿”。一些外资企业反映在政府采购、资金补助、资质许可等方面，不能享受公平待遇。一些与便利外商投资准入政策不符的法规、规章和文件仍未清理。在招投标环节，针对民营企业、中小企业的限制性条款依然存在。要构建内外资企业一视同仁的营商规则，持续缩减市场准入和外商投资准入负面清单，推动“非禁即入”对所有企业的普遍落实。进行公平竞争审查，保障各类市场主体同等待遇。一些企业建议尽量取消各种对企业的补贴政策，因为对许多补贴企业并不了解，以致与政府“走得近”的企业或个人占便宜。现在取消了金融的外资股比限制，但对民企持股比例仍有限制，没有同等对待。要改变在融资上对民企存在的所有制歧视，加强对民企和个人经营者的融资支持，完善商业银行考核体系，提高民企授信业务考核权重，建立基层机构和信贷人员容错制度。将普惠型个人经营性（非农户）贷款纳入银行考核范围，支持个体经营者创业发展。
（六）统一市场，破除垄断
当前，各地区的营商环境差别较大，地方保护时有露头，特别是汽车行业，有的地方对国家要求执行不力，汽车限购愈演愈烈。在新能源汽车发展中，一些地方在工信部准入要求以外还设置了本地独有技术标准，有的地方要求在本地设有销售公司才对其产品提供政策支持。一些地方政府在资源分配上明显向当地企业倾斜，域外企业难以平等竞争。如部分地区在土地出让时设置排他条件，保证地方企业低价拿地。要减少不合理的产业补贴、政策优惠，维护市场公正透明。继续放开对民营企业和外资在石油、天然气、电信等领域的不合理限制和隐性壁垒。如消防车检测市场，目前仅上海一家，无疑存在事实上的垄断性。要加强对供水、供电、供气、烟草、邮政等行业的监管和规制，严厉打击滥收费用、强迫交易、搭售商品、附加不合理交易条件等限制竞争和垄断的行为。引导、规范平台合规经营，发展平台经济、共享经济。
（七）放管协同，包容监管
现在从大范围看，“放”的一面相对较多，但事中事后监管相对滞后。既存在着过多部门监管，如汽车涉及7个部门管理，又存在着监管弱化，有些监管权力下放后，地方和基层接不住，减低了服务效率，也容易出现漏洞。如《旅行社条例》去掉了对固定经营场所、营业设施的要求，准入门槛降低。但监管没有同步到位，市场参与者良莠不齐，旅行社经营乱、导游证发放乱和低价购物团“宰客”等问题明显增多。放权不是降低标准，要“加强和规范事中事后监管”。规范“双随机、一公开”监管工作，提高综合监管和“智慧监管”水平。加强信用体系建设，政府要带头守信践诺，加强企业、个人的信息安全和隐私保护。对新技术、新业态、新产业、新模式等新经济采取包容审慎监管，要加大“监管沙盒”制度试点范围，给处于发展初期、尚不成熟的新经济企业留出探索改进的空间和进化成熟的时间。
（八）减少检查，慎用关停
从调研情况看，当前执法检查多有重复，执法标准多、变化快，执法人员自由裁量权过大，存在着扩大化、绝对化、层层加码、矫枉过正等现象，执法方式上存在“急刹车”“一刀切”等简单粗暴行为。有的企业反映，“工作组检查团一年到头没有完；不解忧不解难，常给下边添麻烦；忙坏了办公室，忙坏了小车班，忙得领导转圈圈，哪有精力抓生产。”对此，要及时纠正，完善进入企业调查的国家规范的统一程序，探讨对企业施行联合行政执法检查。要坚持因地制宜、分类施策，在事故处理时尽量控制处理范围，对产业链供应链上的龙头企业或关键零部件重要生产企业，在没有重大安全和环境隐患的前提下，慎用关停措施。要健全“容错”机制，对一般的轻微违法行为不予处罚，尽量不进入企业实施检查。改革企业信息公示制度，在建立健全“黑名单”的同时，也要落实“红名单”认定标准。对因未按时进行工商年报或税务申报导致信息公示显示“经营异常”的企业，建议及时纠正或补充申报后，定期消除问题痕迹。
（九）稳定政策，积极作为
调研发现，目前还存在政策多变问题，如新能源汽车，环保标准多变，企业反映强烈。对此，要提高政策的稳定性和透明度，政策出台后要在一定时期内保持相对稳定，如果政策变动过于频繁，企业将无所适从。政策在制定之初应广泛听取行业企业意见，使市场监管的利益相关者有机会参与监管政策的制定实施和评估中，避免监管政策脱离实际或缺乏共识。有些公务人员“不拿好处了，但也不办事了”“只要不出事，宁愿不做事”“不求有功，但求无过”，部门之间也有相互推诿、扯皮现象。一些“走出去”的企业涉及到国际营商环境，特别需要国家能够在关键时刻保护企业利益和人身安全。政府部门既要提供服务，也要打击不法违规企业的行为。要建立良好的“营官环境”，保护有作为的官员。加快数字政府建设，推进政务服务标准化，提升服务大厅“一站式”功能，实施“互联网+政务服务”。在全国范围实现“一网通办”、异地可办、“掌上可办”。构建全国一体化数据共享交换平台体系。
（十）司法保护，加强法治
当前，有的地方执法随意性强，干扰市场主体正常生产经营。地方利用法律法规解释权，可以干预公检法执法活动，法不溯及既往的原则没有得到很好贯彻。近几年，部分地区公安机关跨省查办民营企业时有发生，案件侦办过程中涉及查封、扣押、冻结涉案资产，罚没资金、资产，涉案企业在案件侦办过程中基本无法正常运营，一定程度上削弱了民营企业的安全感。要加强对企业、企业家财产权、知识产权等合法权益的保护，要严格区分企业和企业家的法律责任，不因企业家个人涉法涉诉而冻结、查封企业资产资金，确保企业正常经营。可以考虑将公安机关跨省侦办的民营企业犯罪案件中，涉案款项的归属权、支配权收归中央。做好对外商投资法和配套法律法规的细化工作，加快出台可操作、可执行的具体规范和操作细则，做好法律法规“废改立”，修订劳动合同法等法规。
（本文写作过程中得到了全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民和全国政协经济委员会其他同志的指导帮助，特致谢意！）
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